Publius: la PESC et le Traité de Lisbonne

Voilà, mon premier billet sur Publius est disponible sur ce blog de débats sur l'Europe. Je voudrais remercier la production, le directeur de casting et mes partenaires rédacteurs, sans qui tout cela n'aurait pas été possible.

 

 Depuis l'échec de la Communauté Européenne de Défense en 1954, voulue par la France et fichue en l'air par la France, il est un transfert de compétences régaliennes particulièrement difficile à faire admettre à certains pays, et c'est bien la diplomatie et la politique étrangère. En même temps, il est inimaginable de l'initier sans ces pays, justement. Récemment, le coup de téléphone en porte-à-faux de Sarkozy à Poutine nous a bien rappelé que certain pays tiennent à montrer qu'ils préfèrent continuer à aborder la diplomatie à leur manière plutôt que de se concerter avec leurs partenaires. C'est d'ailleurs plutôt étonnant, au moment où David Miliband (ministre des Affaires Etrangères Britannique) s'attache à remettre au goût du jour l'idée d'une défense européenne.

Il n'y a pas que la diplomatie en politique étrangère, fort heureusement. Revenons rapidement sur les différentes formes de politique étrangère, et ce qui relève de quelle compétence (communautaire ou intergouvernementale).

Pourquoi a-t-on voulu une PESC? Il y a trois principales raisons:
- Tout d'abord, et dans un monde globalisé et très concurrenciel dans tous les domaines, l'union fait la force. C'est le cas de façon très évidente en matière commerciale.
- Ensuite, il a fallu des la création de la Communauté Européenne prendre en compte les héritages historiques. 4 des 6 pays du Traité de Rome étaient de puissances coloniales: les Accords de Lomé de partenariat avec les pays d'Afrique datent de 1975.
- Enfin, il y a les contraintes extérieures: la Guerre Froide, les guerres de Yougoslavie, la volonté de stabilisation des régions voisines, et le partenariat Euro-méditerranéen.

Nous avons donc plusieurs formes de politique étrangère européenne.
Les deux premières donnent un poids conidérable à la Commission européenne, ce sont la politique commerciale (négociations à l'OMC, politique de concurrence) et l'aide au développement (respect des Accords de Cotonou, par exemple). La Commission dispose également d'une direction générale des Relations Extérieures, mais qui ne dispose pas à vrai dire d'un poids politique: elle gère essentiellement les conflits commerciaux (la pêche Portugaise trop proche des eaux territoriales Canadiennes, par exemple).
Et puis il y a la PESD (Politique Européenne de Sécurité et de Défense) et la PESC, qui forment le second pilier institué par le Traité de Maastricht, et qui fonctionnent de façon totalement intergouvernementale.

A ces prérogatives et domaines d'activité correspondent différentes visions de ce que devrait être la politique étrangère Européenne. Doit-elle être juste un Soft Power, une puissance civile incitatrice, travaillant essentiellement sur le long terme? (aide au développement, compétence communautaire). Ou bien doit-elle être une Europe Puissance, se dotant de capacités diplomatiques et militaires, et laissant plus de poids aux Etats qui ont le plus de capacités? Ou bien doit-elle de toutes façons revoir à la baisse ses ambitions et imaginer juste une Puissance nomative qui influencerait le monde en restant fidèle à ce qu'elle est, ce qui impliquerait que des capacités militaires, et de dissuasion, ruineraient cette attraction d'un modèle de Puissance Sage Européen.

Il y a trois ambitions, et tous les Etats ne sont pas d'accord entre eux sur l'ambition que peut avoir l'UE sur ce sujet; la Suède neutre depuis 200 ans n'a pas la même idée de la politique étrangère que la France, par exemple.

Le Traité de Lisbonne change beaucoup la configuration actuelle de la politique étrangère Européenne, qui souffre énormément de ce dualisme incohérent entre communautaire et intergouvernemental (et au sein de l'intergouvernemental, des différentes visions et égoïsmes des Etats).

En réalité, l'introduction d'un Haut Représentant à la politique extérieure chamboule pas mal cette organisation. Même si, on va le voir, cela dépendra beaucoup des Hommes, et non des textes... Tout d'abord, ce Haut Représentant aura la maîtrise de l'agenda, en président le Conseil des Ministres des Affaires Etrangères. Jusqu'à présent, ce type de conseil était partie du Conseil "Affaires Générales", et au mêm titre que les autres Conseils des ministres, était présidé par le ministre de l'Etat exerçant la présidence tournante de l'UE. La présidence de ce nouveau Conseil exclusivement consacré à la politique étrangère donne pas mal de légitimité et de pouvoir sur l'agenda au Haut Représentant.

Par ailleurs, le Haut Représentant sera aussi membre de la Commission (une Commission rationnalisée à 18 membres pour 27 Etats), et à ce titre portera les portefeuils de l'Action Extérieure et de l'aide au développement. Cela signifie qu'il y aura une plus grande cohérence entre les politiques de court et de long terme, et entre le premier et le second pilier.

Le Service Européen pour l'action extérieure, décidé par le Traité de Lisbonne, crée un embryon de service diplomatique: les représentations de l'UE à l'étranger, jusqu'à présent très centrées sur les politiques commerciales, vont élargir leurs champs d'action.

Reste à savoir en vérité lequel des deux piliers aura le plus d'influence sur ce nouvel outil fédérateur. C'est en cela que le choix du Haut Représentant sera intéressant à suivre, ainsi que ses premières orientations. Comme souvent en politique, les institutions ne sont qu'un cadre relativement flexible. Aux hommes de changer l'histoire.